Cât de departe pot merge SUA și NATO în a sprijini Ucraina devastată de război?

A ajuta fără a participa este politica actuală a guvernului SUA. Joe Biden oferă un ajutor semnificativ ucrainenilor, rămânând în același timp în afara conflictului.

Țările occidentale au oferit Ucrainei un sprijin destul de substanțial în multe domenii de la începutul războiului, dar în ochii autorităților de la Kiev, acest sprijin este insuficient.

Cum se explică această autolimitare a țărilor occidentale, și în special a Statelor Unite, un membru puternic al Organizației Tratatului Atlanticului de Nord (NATO) și adversar istoric al Rusiei?

SUA trimit ajutoare Ucrainei…

Să aruncăm o privire asupra măsurii în care Washingtonul este implicat în acest conflict alături de Kiev.

În primul rând, este vorba despre componenta economico-financiară cu sancțiunile, dintre care prima datează din 6 martie 2014. Începând cu 21 februarie 2022, guvernul SUA a implementat altele noi, împotriva unor figuri importante ale regimului rus, împotriva întreprinderi de stat cruciale sau care vizează exporturile SUA ale anumitor tehnologii utile Rusiei. De asemenea, Rusia a fost exclusă din platforma de comunicare bancară internațională SWIFT.

Apoi este componenta militară. Începând cu 7 martie 2022, aproximativ 100.000 de soldați americani au fost dislocați în Europa, completând transferul a peste 2 miliarde de dolari sub formă de ajutor. Pe 16 martie, secretarul de stat Anthony Blinken a recurs pentru a cincea oară în mai puțin de șase luni la o autorizație excepțională de asistență pentru Ucraina, ajungând la sume considerabile. Acest ajutor include livrarea de echipamente militare și instruire.

În același timp, Washingtonul ajută la întărirea capacităților de apărare ale NATO pe flancul său estic, de exemplu prin trimiterea de avioane de luptă acolo. Forța de răspuns a NATO a fost activată și pentru prima dată de la existența sa de generalul Tod D. Wolters, comandant suprem al aliaților în Europa, în scopuri de descurajare și apărare. Pe 24 martie, șefii de stat NATO au convenit asupra necesității desfășurării a patru noi grupuri de luptă multinaționale în Bulgaria, Ungaria, România și Slovacia.

Componenta militară, însă, nu include trimiterea de trupe americane pe teritoriul ucrainean și președintele SUA Biden, comandantul forțelor armate, a fost clar în acest sens.

… dar fără trupe

Este necesar de aruncat o privire asupra legislației care stabilește intervențiile externe ale SUA.

Dreptul internațional interzice orice utilizare a forței (art. 2§4 din Carta Națiunilor Unite). Intervențiile armate externe ale oricărui stat membru al Națiunilor Unite sunt așadar ilegale, cu excepția cazului de legitimă apărare (art. 51) sau în cazul în care Consiliul de Securitate le autorizează (capitolul VII).

În spiritul autoapărării colective a fost elaborat articolul 5 din Tratatul Atlanticului de Nord, care prevede că un atac împotriva unuia dintre membrii Alianței va fi considerat drept atac asupra tuturor. Dar având în vedere că Ucraina nu face parte din NATO, un astfel de argument juridic nu este admisibil pentru a justifica intrarea în războiul NATO alături de ucraineni.

Observăm deci că acest cadru legal este destul de restrâns; de aceea se preferă alte forme de intervenție. În acest sens, Statele Unite au dezvoltat instrumente în dreptul său național care îi permit să aibă un impact asupra adversarului fără a mobiliza trupe pe teritoriul acestuia din urmă, precum sunt sancțiunile.

Acestea sunt puse în aplicare de către Biroul de Control al Activelor Străine al Departamentului Trezoreriei. Răspunde la obiectivele de politică externă și de securitate națională bazându-se pe diferite acte legislative, cum ar fi Legea privind puterile de urgență internaționale sau Legea privind situațiile de urgență naționale. Acesta din urmă îl obligă, de exemplu, pe președinte să informeze în fiecare an Congresul despre reînnoirea stării de urgență declarate pentru a justifica aplicarea de sancțiuni. Acest lucru s-a făcut pentru situația din Ucraina, cu reînnoirea anuală a stării de urgență declarată la 6 martie 2014.

Furnizarea de echipamente militare este reglementată de Legea privind asistența externă și Legea privind controlul exporturilor de arme. Documentele îl autorizează pe Președinte să livreze echipamente militare în situație de urgență excepțională, pentru o sumă maximă de 100 de milioane de dolari pe un an fiscal.

Aprovizionarea cu armament și intrarea în război

Cum putem califica legal acest ajutor militar? Este privit ca un simplu sprijin sau implică faptul că Washingtonul este parte a conflictului și, prin urmare, poate fi atacat?

Dacă Moscova vrea să lanseze un atac legitim asupra Washingtonului, livrarea de arme nu este suficientă. Jurisprudența a reușit într-adevăr să stabilească că, pentru ca un stat să fie considerat implicat într-un conflict, acesta trebuie „să joace un rol în organizarea, coordonarea sau planificarea acțiunilor militare ale grupului militar”, ceea ce este mai mult decât furnizarea de armament. Dacă, totuși, Moscova decide să vizeze convoaiele de livrare de arme, așa cum a menționat ministrul adjunct de externe rus la 12 martie, un astfel de atac nu poate fi considerat un act de autoapărare ca răspuns la un atac armat, așa cum este stipulat în articolul 51 din Cartă. Și în ciuda aparențelor, căutarea legalității, chiar și de fațadă, rămâne importantă pentru Moscova.

Este această limită pe care Statele Unite nu doresc să o depășească, pe care ar risca să o facă dacă ar înființa o zonă de excludere a zborului, așa cum a cerut președintele ucrainean Zelenski. Într-adevăr, pentru a impune o astfel de zonă, este necesar să se poată doborî o aeronavă de luptă inamică, ceea ce ar fi considerat un act de război și deci o intrare în conflict.

Dar ce demonstrează intervențiile externe anterioare ale SUA? Dacă luăm exemplul intervenției din Afganistan din 2001, lansată ca răspuns la atacurile din 11 septembrie 2001, aceasta a fost legitimată în dreptul internațional printr-o rezoluție a Consiliului de Securitate al Națiunilor Unite. Pe plan intern, s-a bazat pe Autorizarea de Utilizare a Forței Militare (AUMF), act legislativ prin care Congresul l-a autorizat pe președinte, la doar câteva zile după atacuri, să folosească forța împotriva celor responsabili de atacuri.

Deși o astfel de autorizație specială nu a fost promulgată pentru războiul din Ucraina pentru că nu este prevăzută trimiterea de trupe pe teritoriul ucrainean, Congresul și președintele au putut folosi arma legală pentru a permite un sprijin sporit pentru Ucraina. Într-adevăr, odată cu semnarea Legii Ucrainei privind creditele suplimentare la 15 martie, 13,6 milioane de dolari în ajutor de urgență – umanitar și militar – au fost alocați Ucrainei pentru a face față agresiunii ruse, iar anumite blocaje din Legea privind asistența externă au fost eliberate, în special pragurile valorice ajutorului și obligația de a notifica Congresul în termen de 30 de zile.

Promulgarea acestei legi poate fi comparata cu promulgarea AUMF, ambele fiind modificări ale ordinii juridice interne pentru satisfacerea unei nevoi operaționale.

Mobilizarea cadrului juridic într-un conflict

Concepția dreptului ca instrument de război astăzi se referă la noțiunea controversată de lawfare. Un cuvânt compus din doi termeni englezi, law (lege) și warfare (război), lawfare s-a răspândit în urma comunicării unui general american în retragere, Charles J. Dunlap Jr, pronunțată în contextul special post-atac din 11 septembrie 2001.

Potrivit lui Dunlap, o aderență prea rigidă la dreptul internațional leagă mâinile Statelor Unite, deoarece poate fi identificată ca fiind o vulnerabilitate de către adversari. Aceștia din urmă vor putea apoi să „instrumentalizeze” legea, și deci să recurgă la legalitate, pentru a pune Statele Unite într-o situație delicată în care ar fi nevoiți să renunțe la anumite obiective militare în favoarea respectării normelor legale, sau să încalce ordonanțe de drept internațional în beneficiul câștigurilor operaționale.

Concepută inițial ca o etichetă negativă, adoptarea acestei strategii va fi apoi susținută de anumiți autori, în special în Statele Unite. Ar putea Washington să pună Moscova în aceeași situație dificilă în cazul războiului din Ucraina?

Acest conflict este deosebit prin faptul că nu există confruntări directe între Statele Unite și Rusia. Legea apare așadar ca instrument preferat pentru a ajunge la adversar de la distanță. Tratatul Atlanticului de Nord vine să protejeze Washingtonul ținându-l departe de confruntările directe, în timp ce actele legislative interne și amendamentele acestora sunt folosite ca arme împotriva Moscovei, din lipsa de a le putea folosi pe cele reale.

Pe 15 martie, Senatul SUA a adoptat în unanimitate o rezoluție prin care îl declară pe Vladimir Putin criminal de război, în care a făcut trimitere la Curtea Penală Internațională (CPI). Această referire este logică, dar poate fi intrigantă, deoarece Statele Unite nu sunt parte la Statutul de la Roma și au făcut totul pentru a submina credibilitatea Curții. Totuși, această rezoluție face ecou procedura deja întreprinsă de CPI cu privire la infracțiunile presupuse săvârșite pe teritoriul ucrainean de la sfârșitul anului 2013. În urma concluziilor examinării preliminare începute la 25 aprilie 2014, procurorul a solicitat autorizarea deschiderii unei anchete care a început de fapt pe 2 martie 2022.

Pe lângă tratate, poate fi adoptată o „lege neobligatorie” pentru a dăuna imaginii adversarului, cum ar fi rezoluțiile Adunării Generale a Națiunilor Unite. Acesta a fost cazul la 1 martie odată cu adoptarea rezoluției „Agresiunea împotriva Ucrainei” cu o mare majoritate.

Pe de altă parte, adoptarea unei rezoluții obligatorii a Consiliului de Securitate ONU este de neconceput, având în vedere prezența Rusiei, printre cei cinci membri permanenți. Acest lucru a fost confirmat cu câteva zile mai devreme, pe 25 februarie, când un proiect de rezoluție propus de Statele Unite și Albania nu a fost adoptat din cauza dreptului de veto al Rusiei.

Prin urmare, legea poate fi mobilizată într-un conflict, dar nu este decât un instrument suplimentar în gama de instrumente disponibile statelor. Influența sa nu trebuie supraestimată, mai ales în cazul războiului din Ucraina unde factorul nuclear are o pondere semnificativă.

Analiză realizată de Samantha Marro-Bernadou, doctorand în științe politice – Institutul de Cercetare Montesquieu, Universitatea din Bordeaux.